(2004年4月5日)

                                   
募兵制或徵兵制 台灣需要何種兵役制度?

(原載全球防衛雜誌236期)
作者:賴岳謙(本文作者為法國巴黎大學政治學國家博士、明新科技大學公共政策研究中心主任)


2004年2月21日,國民黨總統候選人連戰在第二場辯論會中,提出改革台灣現行兵役制度的主張。他認為應將青年人的服役期限,由現行的20個月縮短為3個月的基本訓練,同時將現行的徵兵制改為募兵制,建立以募兵為主,徵兵為輔的兵役制度。他的對手陳水扁總統在回應時認為當三個月的兵是不夠的,他主張現階段仍應保持現行制度,也就是維持徵兵為主,募兵為輔的現行兵役制度。
正當政治人物與媒體熱衷於討論台灣現行兵役制度的改革問題時,卻未見主管兵役的內政部兵役司對此議題提出看法。倒是用兵單位的國防部被動的與陳總統主張呼應,即使盡力避免捲入爭論之中,但還是被捲了進去。今年3月3日,國防部在立法院國防委員會秘密會議中,提出「未來10年建軍構想及軍購計畫」,規劃軍方須依照精實案的計畫,逐漸裁減兵員,於2006年,達到讓兵員裁減至34萬,到2012年達到27萬,並把現行徵兵與募兵的6.5比3.5的比例,調整為4比6,才能實施募兵為主,徵兵為輔的兵役制度。根據國防部規劃,在兵員裁減到27萬人後,負責打擊的常備部隊將以募兵為主,負責守土的後備部隊以徵兵為主,屆時採徵兵制的後備部隊役期才能縮短。這就是所謂3階段論的理論基礎。
國防部提出的構想乍看似乎有些道理,但深入探討就會發現有若干的盲點。首先是,未來台灣的募兵與徵兵比的46比是如何算出?未來台灣將面臨何種戰爭型態?是高技術條件下的戰爭或是全民總動員的總體戰?未來的戰爭將可能具有高效能的動員能力、機動力、遠程的部隊投擲能力、精準打擊力和強大的火力等,這種戰爭很難區分前方和後方,如果要適應未來的戰爭,國防部應如何切割使用募兵制的部隊和守土的徵兵的部隊?守土的徵兵部隊所面臨的戰場難道與募兵的部隊不同?由於未來徵兵制下的員額只要10萬人左右,因此,必須縮短役男的役期,戰鬥能力必定不足,但卻又要他們負守土之責,豈不相互矛盾。
其次是觀念的問題,國防部認為台灣現行的兵役是以徵兵為主,募兵為輔的混合兵役制。主管部門將常備軍官和士官視為是募兵制的象徵,這是觀念上的不清楚所致。嚴格言之,所謂的募兵制主要是指可遂行作戰任務的完整常設單位,其成員的來源應均為以志願的方式招募之。當然目前台灣正在試行的募兵營就是具有完全志願的要件,但因為還在試行階段,不可認為台灣已開始實施徵募混合兵役制。
基本上,兵役制度的分類可以個人的意願和部隊角色作為分類標準,軍隊成員的獲得方式大概可分為志願加入和非志願加入2種。如果以光譜作為分析工具,光譜的最左端為完全志願,最右端為完全非志願,我們對軍隊成員的獲得方式可得出5種類型。
在光譜上最左端的類型為整個軍隊的構成成員,不論是文職或是軍職,完全以志願加入的方式來組成,這種兵役制度稱之為完全募兵制。英國是這種體制的典範,美國於1973年開始實施這種體制,而法國於1997年宣布走向這種體制,目前達成率接近99%。
完全募兵制的軍隊有幾項基本特性,如士兵服務期限較長,專業化程度高,部隊機動性強,動員時程短等,適合現代化的高科技戰爭型態;因為,現代化高科技型態的戰爭講究投擲部隊的能力要遠、打擊能力要精確、要有強大的火力以及高度的機動力。這種以高科技、高技術密集和高資本密集組建的武裝部隊需要具有高度專業素質的人力,因此,完全募兵制較能滿足這類型軍隊的需要。
但是,人事費用成本較高也是這類型軍隊的特色,國防經費不足或國民所得不高的國家通常不具有建構完全募兵制的條件。除了從人力成本考量外,無法獲得必要的軍事裝備和地緣政治也是制約建立完全募兵制的重要因素。一般而言,週邊有強敵環伺的國家較難採用完全募兵制,例如法國,在冷戰時期,由於處於東西方對抗的格局,法國一直不放棄徵兵制,以為緊急動員作準備。冷戰結束後的一段相當時期,經過仔細的評估地緣政治和地緣戰略,確定法國已經處於歷史中從未有過的無邊界敵人的處境之後,法國修改了他的國家安全戰略線,將這個戰略線擴展到歐盟東擴後的邊界線。為適應新時代的需求,擴張國家利益,必須組建一支具有遠距離作戰能力的軍隊,故開始進行兵役制度的改革。
其次,將光譜往右移動,有些國家的軍隊成員係以兩種方式招募,即志願方式和非志願方式,其中以志願方式募集的部隊,比率遠大於以非志願的方式募集的部隊。主力部隊就是以完全志願的方式組成,其特性與完全募兵的軍隊相同,軍事任務強,負責海外作戰之任務。以非志願方式,採普遍性、公平性和不完全性的徵兵方式招募的部隊,則為主力部隊的補充,係輔助性質而非作戰性質。這兩種軍隊比率約為4比1,主力部隊成員服役期間長,待遇高,保障制度完備,支援部隊成員服役期間短,約10個月,待遇差。
如前所言,實施募兵為主,徵兵為輔的徵募混合兵役制,目的是為保障兵源充足,維繫青年人與國家的關係,建立國家認同感。但不可否認的,這種制度是受到第二次世界大戰的影響,認為人類的戰爭仍處於高機械衝擊、大規模死亡率、不精確的打面非打點的戰鬥型態,需要軍隊數量多才會有安全感的總體戰。
由於非志願方式招募的部隊成員非該國軍隊之主力,服役期間短,人員比率少,當其要實施兵役制度改革時,轉型較容易。此外,由於徵兵部分乃採普遍性與公平性的原則來徵兵,故每年應召的役男數量相當多,遠遠超過軍隊所需,為降低服役人員員額,就必須縮短役期,因此,他們的訓練非常不完整,相對的其作戰能力也就不能符合軍隊的需求。改革前的法國就是採用這種類型的兵役制度。
第三,光譜中央的兵役制度為兩段式兵役制度。兩段式兵役制度與前者相當相似,也就是說,一國之軍隊是由兩種成分組成,一為由志願方式募集,專業化的軍隊,服役期間長,接受訓練完整,可立即調動,執行海外作戰之任務,其特性與完全募兵制的軍隊相同。一為由非志願方式,採公平性、普遍性之原則募集,其服役期限較短,通常為2年,也可以再加以縮短,如此就往左邊移動。
基本上,徵兵來的部隊負責較為簡單的任務,也負責擔任募兵制部隊的後勤支援工作和領土的守土防衛之責,必要的時候也可以派到海外協助作戰,如此,就必須再加以額外的訓練,而額外的訓練需要時間,這就形成了兩段式的軍隊。這種志願和非志願的軍隊比率相當,約為一比一。然而,這個比率係依國家安全和社會發展的需要,而向光譜的左端或右端調整。瑞士和美國曾經採用過這種類型。依照國防部的10年建軍規劃,未來台灣就是要走這種型態。
第四,當光譜往完全非志願役方向走時,我們看到了第四種類型,即徵兵選兵制。軍隊的主要成員,除部分軍官、士官係由軍校供應,依志願方式募集外,其餘成員則由半志願半非志願的方式募集。所謂半志願、半非志願乃指這些成員基本上均依普遍性、公平性和非志願性等方式徵召,最後乃由軍隊選擇其所需的成員,入營服務,未被軍隊選上的役男則解除兵役,這就是徵兵選兵制。
由於存在不完全公平性,故須以相當酬勞或福利對被軍隊選上的役男作為補償,實施這種兵役制度的國家,其基本特性為人口眾多,因而造成兵源過剩,但又實施徵兵制所形成。美國在1951年至1969年間成實施這種兵役制度。目前中共也是採行這種制度,中共對役男提供許多福利措施,其中以職訓、輔導就業和選擇居住地最為吸引農村子弟,這種兵役制度也有助於部分的社會階層的流動。
最後,位於光譜的最右端,就是完全徵兵制。軍隊成員除常備軍官和士官以外,不論文職或軍職,完全以普遍性、公平性和非志願性的方式組成。這種制度的特性為,兵源充足、人事成本較為低廉,軍隊國家化,軍人介入政治的難度較高。目前台灣除了正在試驗的一個募兵營以外,採用的就是完全徵兵制。
徵兵制是法國大革命後,為了對抗敵視她的歐洲封建國家所創的一種兵役制度,初出現時,受到歐洲主要封建國家的抵制,隨後成為歐洲的主流兵役制度,第二次世界大戰後,成為全球的主要兵役制度。
徵兵制難將部隊帶向專業化
嚴格言之,完全徵兵制是一種很笨拙、對人力資源運用很不精確的一種兵役制度,由於講求普遍性、公平性和非志願性等原則,從而造成軍隊對人力資源運用的僵化現象。許多的研究證明,人會朝其等價方向移動,換言之,如果給役男的待遇是微薄的,就容易造成使用者不會珍惜這些資源,相對的,役男的付出也會等同於其薪水,因此,從經濟效益層面上看,徵兵制不見得較為便宜。
此外,由於徵兵制要求普遍性原則與公平性原則,因此,幾乎所有的大學生和研究生畢業後均要入伍,事實上,軍隊無法完全吸收這些高級人力,許多的高級人力被閒置、被浪費,這就不利於國家社會的發展,也不利於個人的發展,齊頭形式的公平製造了實質的不公平。許多時候,當我們在追求公平時,我們同時也在製造實質的不公平。
第三,這種非志願性質的兵役制度很難將軍隊帶向專業化,因為,軍隊的專業化需要較多的訓練時間,訓練成本也高;相對的,服役時間也就要求要長,以符合經濟效益和軍隊的需要。
哪一種兵役適合我們所用?要回答這個問題,那要看從哪些角度來衡量。首先,我們要考慮的國家社會的發展和個人發展,接著要考慮未來要打的戰爭型態是總體戰或高技術條件下的現代戰爭,也要考慮台灣能否獲得足夠的軍備,經濟狀況和財政能力,國民的防衛國家意志和對軍隊的認同與參與情形,軍隊管理階層的素質與現代化管理能力等。由於兵役制度涉及的層面既深且廣,一但變更,對國家、社會、軍隊、甚至個人和家庭造成一定程度的影響,不可不慎重行事。



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